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2016-03
中國的電力改革何去何從
電與網(wǎng)的分與拆
國家發(fā)改委原副主任、國家能源局原局長(cháng) 張國寶
2002年進(jìn)行的電力體制改革已經(jīng)過(guò)去了10年。
10年間，電力工業(yè)飛速發(fā)展，裝機容量從2001年的3.386億千瓦，增加到2011年的10.5億千瓦，2012年將突破11億千瓦，很快就要趕上美國，成為世界上電力裝機容量最大的國家；電網(wǎng)從六大區域電網(wǎng)基本互不相連到形成包括西藏和海南島在內的全國聯(lián)網(wǎng)。但另一方面，對電力體制改革是否成功仍爭議不斷。
1999年我開(kāi)始任國家發(fā)展計劃委員會(huì )(下稱(chēng)“國家計委”)副主任，分管能源、交通、工業(yè)、高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)，責任所在，有幸在時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基、國務(wù)院副總理吳邦國和國家計委主任曾培炎三位同志的直接領(lǐng)導下，參與了電力、民航、鐵路、電信這四個(gè)被社會(huì )認為是壟斷性行業(yè)的改革方案設計，作為過(guò)來(lái)人、親歷者，我有責任把這段歷史記載下來(lái)。
發(fā)電企業(yè)：
“一拆五”并引入多種所有制形式
上世紀90年代末，相對民航和電信改革而言，要求對電力體制進(jìn)行改革的呼聲很高。
過(guò)去政府管理經(jīng)濟的架構，很大程度上受到蘇聯(lián)的影響，設置了很多專(zhuān)業(yè)性的工業(yè)部門(mén)。隨著(zhù)中國經(jīng)濟體制改革的進(jìn)行，眾多的專(zhuān)業(yè)部門(mén)被撤銷(xiāo)歸并成幾個(gè)綜合性的管理部門(mén)。改革之后，許多專(zhuān)業(yè)性的部門(mén)沒(méi)有了，相對集中和精簡(jiǎn)了。其中有一些專(zhuān)業(yè)部門(mén)變成了企業(yè)，這些企業(yè)既管了一些企業(yè)性的事情，但又繼承了原來(lái)部門(mén)政府管理的部分職能，電力也是這樣。過(guò)去的電力部演變成了國家電力公司，仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業(yè)管理職能。
回過(guò)頭來(lái)看，這可能是我們改革進(jìn)程中一個(gè)非常重大的步驟，也是一個(gè)阻力比較大的步驟。當時(shí)有這樣一種說(shuō)法：廟里有這么多的菩薩，你光把菩薩請走了還會(huì )有其他的菩薩來(lái)，所以要先拆廟后搬菩薩。你想想，那個(gè)時(shí)候涉及了幾十個(gè)部委的動(dòng)作，涉及到的人數我沒(méi)有詳細的數字，估計起碼有好幾萬(wàn)人，這么大的改革，需要很大的魄力。
部委撤并改革后，第二步便是對一些已經(jīng)變成公司，但是又兼有行政管理職能的機構進(jìn)行進(jìn)一步改革，首先就是電力、民航、鐵路和電信部門(mén)。
如果讓這些部門(mén)自己改自己是很難的，所以需要一個(gè)綜合部門(mén)設計改革方案。這任務(wù)落到了國家計委頭上。曾培炎同志當時(shí)任國家計委主任，他當改革領(lǐng)導小組組長(cháng)，我當副組長(cháng)，因為當時(shí)這四個(gè)行業(yè)都是我分管，體改辦以及被改革的幾個(gè)部門(mén)的同志也參加了改革領(lǐng)導小組的工作。
當時(shí)對電力體制改革比較有共識的首先是政企分開(kāi)，把政府的職能從原來(lái)的國家電力公司里面剝離出來(lái)放到政府部門(mén)里面去；第二個(gè)是改革的模式，大家比較統一的看法就是廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)輸配業(yè)務(wù)在改革之前均屬于國家電力公司，把原來(lái)屬于國家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來(lái)，不再壟斷，不再由一家公司辦電，而是允許多家辦電，多種所有制辦電，引入競爭。
多家辦電實(shí)際上是兩個(gè)步驟：一個(gè)步驟是把原來(lái)國家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來(lái)，但不是一家發(fā)電企業(yè)，而是組成了5家發(fā)電企業(yè)。5家可以相互競爭，根據你的服務(wù)，根據你其他方面的能力來(lái)進(jìn)行競爭。另一個(gè)重大的步驟是，原來(lái)國家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競爭，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來(lái)，包括外資以及中外合資、民營(yíng)企業(yè)，也包括非電力部門(mén)的企業(yè)來(lái)辦電。例如香港華潤、臺灣地區的臺塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團，民營(yíng)的協(xié)鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國信等都辦了一些電廠(chǎng)。估計現在發(fā)電企業(yè)上百家都不止，而原屬于國家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例連一半都不到，這標志著(zhù)多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來(lái)，形成了多家辦電的競爭格局。
電網(wǎng)成改革焦點(diǎn)：
全國“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”？
電力改革過(guò)程中，遇到不少難題，難題之一便是電網(wǎng)怎么辦？
有人提出電網(wǎng)也可以引入競爭，類(lèi)似于把發(fā)電變成五大公司一樣，要把電網(wǎng)變成幾個(gè)公司。曾經(jīng)有過(guò)設想，按照原有的6個(gè)電管局(即東北、西北、華北、華中、華東、南方)，把這6個(gè)電力大區變成六個(gè)電網(wǎng)公司。
但是也有人提出，就算你把它變成了6個(gè)電網(wǎng)公司，在任何一個(gè)電網(wǎng)公司的管轄范圍內它還是一家。例如東北電網(wǎng)，在東北地區內，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競爭，所以在它的范圍內還是自然壟斷，只是這個(gè)自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個(gè)區域而已，所以有人認為這個(gè)改法不行，主張電網(wǎng)不能拆分，應當是全國“一張網(wǎng)”。
電力改革碰到了很大的阻力，電力部門(mén)和其他部門(mén)的一些同志對廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，還要拆分電網(wǎng)覺(jué)得挺心疼，難以接受。新中國成立以來(lái)都是這樣的體制，并且發(fā)展成現在這樣一個(gè)有相當規模的電力工業(yè)，現在給拆了，心里不好受。但是這些同志也不好說(shuō)什么，因為社會(huì )輿論都認為應該要進(jìn)行政企分開(kāi)和廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，這已經(jīng)是大勢所趨。
不過(guò)，在此基礎上再進(jìn)一步把“網(wǎng)”分開(kāi)的意見(jiàn)阻力就大了。最后歸結起來(lái)電力體制的焦點(diǎn)是：到底全國是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”？
高層也有不同看法，有主張“一張網(wǎng)”的，也有主張“多張網(wǎng)”的，電力體制改革到了具體方案設計的階段，遇到了很大的難題。國家電力公司是被改的對象，比如說(shuō)廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)直接關(guān)系到電力公司的拆分，不僅僅是發(fā)電企業(yè)分離出去，還有電網(wǎng)公司拆不拆的問(wèn)題，這要比現在想象的復雜得多。改革是大勢所趨，但你說(shuō)一點(diǎn)想法也沒(méi)有也是不可能的，這是事實(shí)。
當時(shí)組織上讓我去找高嚴(時(shí)任國家電力公司總經(jīng)理)談過(guò)一次，他沒(méi)有當著(zhù)我的面說(shuō)不同意或者表現出對改革有抵觸，但只寒暄了幾句就推說(shuō)身體有病，讓別人和我談。你說(shuō)他心里痛快嗎？他不會(huì )愿意電力被進(jìn)一步拆散。有這樣認識的不只是幾個(gè)人。
為了形成改革共識，當時(shí)組織人去國外考察，借鑒其他國家的電力管理體制經(jīng)驗，舉辦了很多國內外的研討會(huì )和座談會(huì )。電網(wǎng)能不能拆開(kāi)，成了當時(shí)電力體制改革方案能不能出臺的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，社會(huì )上也很關(guān)注，大家提出了各種建議。有主張分開(kāi)的，也有主張不能分開(kāi)的，各抒己見(jiàn)。我們搞過(guò)很多大的研討會(huì )，也請了很多國外的咨詢(xún)機構和能源機構，比如高盛、美國劍橋能源研究所都來(lái)過(guò)，別的一些國家也介紹了他們電力管理的經(jīng)驗。
大多數的研討會(huì )我都參加了，我看研討會(huì )的模式都基本一樣，張三這么說(shuō)，李四那么說(shuō)?，F在回憶起來(lái)，我覺(jué)得全世界各國電力管理模式?jīng)]有哪個(gè)是完全一樣的。并不是說(shuō)某個(gè)模式大家公認是最好的，每個(gè)國家都能遵循的模式是沒(méi)有的。包括西方國家，英國模式和美國的一樣嗎？英國模式和法國模式一樣嗎？日本模式和英國的一樣嗎？都不一樣。
當時(shí)各種意見(jiàn)魚(yú)龍混雜，包括投行也紛紛來(lái)做工作，比如高盛、摩根士丹利等，他們好像很懂行，告訴你應該如何如何，實(shí)際上他們是想以后幫助這些企業(yè)上市，更主要的是在尋找商業(yè)機會(huì )和經(jīng)濟利益?，F在回想起來(lái)，某些投行只是揣摩中國領(lǐng)導人的意圖，如果領(lǐng)導人認為“一張網(wǎng)”好，他就往“一張網(wǎng)”說(shuō)，如果領(lǐng)導說(shuō)“多張網(wǎng)”好就往“多張網(wǎng)”說(shuō)，其實(shí)他們并不懂。為什么他們不懂？不是他們沒(méi)有這個(gè)知識，正如我前面說(shuō)的，全世界沒(méi)有任何一個(gè)電力管理模式是完全一樣的、可以借鑒的，都是各有特色，也各有利弊。
江澤民總書(shū)記親自過(guò)問(wèn)并要求：“compromise”
由于在電網(wǎng)問(wèn)題上爭議很大，電力體制改革搞不下去，江澤民總書(shū)記也親自過(guò)問(wèn)電力體制改革：為什么到現在還沒(méi)有改成？到底有什么阻力？分歧在哪里？他直接打電話(huà)給曾培炎同志，當時(shí)我就在旁邊。
曾培炎同志如實(shí)報告了電力體制改革設計方案中的一些意見(jiàn)，實(shí)際上最后就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”的問(wèn)題上了。江總書(shū)記聽(tīng)了以后，說(shuō)了一句英語(yǔ)“compromise”，大概的意思是要把這兩種意見(jiàn)相互妥協(xié)，再協(xié)調一下。
為什么后來(lái)變成了國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)？由于當時(shí)已有從天生橋(編者注：天生橋水力發(fā)電總廠(chǎng)，位于貴州省興義市)向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實(shí)際上已經(jīng)開(kāi)展了一系列西電東送工作，在此基礎上，已形成了云南、貴州、廣西、廣東聯(lián)網(wǎng)的雛形。所以說(shuō)后來(lái)形成的國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)是各種意見(jiàn)，包括高層領(lǐng)導意見(jiàn)協(xié)調統一的結果，也是根據當時(shí)中國電網(wǎng)的狀況作出的決定。
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